矿山项目全过程水土保持存在的问题与对策

摘要

矿山项目全过程水土保持工作与建设类项目有较大不同。矿山项目土石方搬运、水土流失问题不光存在于建设期，也存在于运行期，甚至主要发生在运行期，因此执行与建设类项目相同的水土保持标准和规范，不可避免地会产生一些问题，

如：矿山项目水土保持方案是否应有服务期；水土保持措施与投资是只含基建期，还是应包括全过程；主体设计中分阶段建设矿山项目是一次性编制一个水保方案，还是应分期编制水保方案；方案编制等级是按建设期土石方总量，还是按全寿命周期土石方总量；矿山项目水土保持补偿费标准是否合理；验收后矿山项目如何保障不引起新的水土流失等。

为了更加合理地防治矿山项目水土流失、提升水土保持工作的可操作性、促进水土保持义务的落实，从形成机理上对矿山项目水土保持方案编制、监测、监理、实施及设施验收中可能存在的问题进行了分析，并提出了相应的解决办法。

正文

随着国家对生态环境的高度重视，越来越多的矿山项目陆续开展了水土保持设施验收工作。通过水土保持设施验收，发现矿山项目在执行与建设类项目相同的水土保持标准和规范时存在一些问题，这也导致了矿山项目水土保持工作难以落到实处。

如中央环保督察组经常曝光已验收运行生产类项目水土保持问题，即生产建设项目在水土保持设施验收合格后进入运行期，这就意味着水土保持义务的终结，绝大多数主管部门对该项目基本不再进行监督管理，建设单位也不再关注水土保持措施运维情况，但在后续生产过程中存在严重的水土流失隐患或造成水土流失。

2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代水土保持工作的意见》中提出了健全监管制度和标准，针对不同区域、不同行业特点，明确差异化针对性要求，分类精准监管。根据这一指示，本着更加合理、有效预防和治理矿山项目水土流失的原则，对矿山项目全过程水土保持工作展开剖析，系统地提出各环节相应的解决方案。

1 方案编制阶段问题与对策

1.1 水土保持方案服务期

矿山服务年限是指一个矿山从投产开始到开采完毕的全部时间，含建设期和运行期两部分，是基于当前政策、经济、技术条件及最优开采方式下的矿山开采年限，也是主体设计文件的适用年限。

由于矿山产业政策、经济、技术条件变化大，加上矿产资源赋存条件的不确定性，因此生产过程中必然会对原设计方案进行调整。再者，矿山企业不会等到矿产资源枯竭时才开始进行改扩建，到原审批矿山服务年限末，必定经过多次的改建和调整，不一定与当年审批的矿山项目主体一致，有的可能会超出水土流失防治责任范围，但未及时办理变更手续。

由于矿山项目水土流失防治周期长，因此建议水土保持工作应设置一个服务期限，即水土保持方案服务期，并与矿山服务年限一致。方案服务期内必须全过程开展水土保持监测，以掌握矿山项目的水土流失情况。

在生产过程中，达不到方案变更条件的，纳入运行期监测报告一并报备；超出方案服务期或达到方案变更条件的，应即时通知业主和管理部门，按规范重新编报水土保持方案。

1.2 水土保持方案范围

1.2.1 采选一体项目

原则上一个立项一个水土保持方案，采矿系统与选矿系统单独立项的项目应单独编制水土保持方案，采选一体立项的项目合编一个水土保持方案时隐患较多。若采矿、选矿项目必须同步运行，可编制一个水土保持方案；若采矿、选矿项目不能同步运行，建议分开单独编制水土保持方案，并分别组织实施和验收，但不能降低方案评审等级。

主要原因为：

①管理部门不一样，采矿系统由自然资源部门主管，选矿系统由工业部门主管。

②编制的依据不一样，矿山项目水土保持方案的编制一般是依据开发利用方案，采选一体项目的编制除依据开发利用方案外，还需依据选矿项目设计文件。

③选矿项目与建设类项目相似，建成后一般不会再次动土、产生新的水土流失问题；采选一体项目应同步验收，任何一套系统达不到验收条件，两套系统均不能进入生产阶段。

④矿山项目可变因素较多，导致采矿系统经常变更，需对水保方案进行修编，此时不必把选矿项目也纳入变更方案；尾矿库满库后，选矿项目需另行编制水保方案报告书，此时也不必把采矿项目纳入变更方案。

1.2.2 分阶段开采矿山项目

大型矿山资源储量丰富，一次建设可运行很多年，每次改扩建都需重新立项、重新编制开发利用方案，同时也需修编水土保持方案，重新界定水土保持相关义务；中小型矿山资源储备差或较分散，为达到最小开采规模，低品位的矿石也会尽量利用，虽这些矿山项目占地面积、水土流失绝对量较小，但单位产能对应的水土流失危害却更大。

有的矿山在服务年限内，可能需要分阶段建设，若按照首采区单独编制水土保持方案，将会出现同一主体工程对应两个及以上水土保持方案；若编制一个水土保持方案，则需要分阶段验收，与方案设计水平年、验收规程存在冲突。

建议根据主体工程一致性的原则，主体设计包含两个及以上建设阶段的矿山项目，其水土保持方案也应包含每一个建设阶段，且将最近一个建设阶段的水土保持措施和投资列入水土保持方案；一个阶段建设完工后，通过阶段性验收即可投入生产；后续阶段动工前，应针对本阶段建设内容完善水土保持措施专项设计，明确该阶段水土保持投资，完工后达到验收条件的，即可进行阶段性验收；后续各阶段验收时，均应全面梳理整个项目，并对之前的水土保持措施一并进行验收复核。

1.3 水土保持方案等级

水土保持方案等级划分主要是根据可能产生的水土流失量和防治措施的难易程度，一般用挖填土石方总量和占地面积两个指标衡量。矿山项目的土石方量是指建设期土石方平衡量，不包括生产运行期矿石量，以及其所产生的灰渣量、矸石量、排土量、尾矿量等，运行期土石方量单列说明。

矿山项目涉及的土石方不仅存在于建设期，也存在于运行期(见表1)。若只考虑建设期土石方量，有的矿山项目仅需编制水土保持报告表，但矿山项目可能产生的水土流失危害远比编制水土保持报告书的房地产、站场建设项目大得多，且水土保持报告表项目对水保监测要求较低，不利于掌握运行期项目的水土流失情况。

由表1可以看出，矿山项目建设期土石方量仅为全寿命周期土石方总量的一小部分，这是因为建设初期仅需部分剥离表土，具备开采条件即可，土石方总量和占地面积都很小，但运行期的土石方量却很大。

鉴于矿山项目水土流失危害的特殊性，建议在水土保持方案等级判定时，按全寿命周期挖填土石方总量判定，而不只是按建设期挖填土石方量。

1.4 水土保持投资与运行期成本

1.4.1 建设期水土保持投资

若水土保持方案仅包括项目建设期水土保持措施，则明显漏掉了大部分的防治措施，但有些矿山项目将建设期、运行期、闭矿期的所有水土保持措施全部列入水保方案，显然也是不合理的。

首先，这与《中华人民共和国水土保持法》存在矛盾。法律规定水保措施必须通过验收，矿井才能生产运营，而运行期、闭矿期的水保措施和投资显然在投产前是无法落实的，水土保持投资落实不到位，无法通过验收，矿山项目就不能进入生产阶段。

其次，与项目投资存在矛盾。大中型矿山项目由业主单位出资、矿建单位建设，竣工验收后，交由运营单位管理，故建设期的水土保持投资列入水土保持方案，由业主单位出资，运行期的水土保持投资列入生产成本，由运营单位出资。

因此，建议水保方案编制时要以建设期水土保持措施和投资为主，定量计算并列入总投资，作为验收的依据之一；运行期的水土保持措施仅需列出规划设计成果，其投资不计入水土保持方案投资，只作为运行期监督管理的依据，由运营单位负责落实。

1.4.2 水土保持监测费与监理费

水土保持监测费分为建设期监测费和运行期监测费。建设期监测费纳入水保方案，作为验收的依据之一；运行期水保监测费由运营单位出资，旨在反映当前的工程进度和水土流失情况，为业主和管理部门提供技术依据，其费用不列入水土保持方案。同理，建设期水土保持监理费也应纳入水土保持方案，并作为验收的依据之一；运行期水土保持监理费应列入生产成本。

1.4.3 水土保持补偿费

《中华人民共和国水土保持法》规定，水土保持补偿费是由损坏水土保持设施、造成地貌植被原有水土保持功能不能恢复的单位或个人进行补偿、缴纳的费用。在生产建设项目水土保持推广之初(1996年)，水土保持补偿费的标准由各省自行制定，多是按照项目占地面积加弃土(石、渣)量进行计征的。征收过程中发现，占地面积客观准确，但弃土(石、渣)量统计困难、争议较大，后弃土(石、渣)量采用行业或地区的折算系数来估算。

2014年，《水土保持补偿费征收使用管理办法》出台，也沿用了按照矿产资源开采量计征的办法，并没有考虑弃土(石、渣)综合利用的效益。近年来，矿山弃土(石、渣)综合利用率有了大幅的提高，水土保持监测技术也大幅提高，弃土(石、渣)量监测数据与实际数据基本相同，没有必要再通过折算系数进行估算。

因此，建议矿山项目运行期水土保持补偿费仍按可能造成的水土流失危害情况计征，即水土流失面积(大于容许土壤流失量的水土流失面积)加弃土(石、渣)量计征，弃土(石、渣)场与项目占地重叠部分，扣除弃渣场占地面积；运行期弃土(石、渣)排放量以水土保持监测年报为准；年综合利用量大于年排放量的弃渣场，且其占地面积不断减小时，仅按弃渣场占地面积征收水土保持补偿费，从而促进矿山企业提高弃土(石、渣)的综合利用率。

1.5 其他方面

设计水平年是指水土保持方案确定的水土保持措施实施完毕，并初步发挥效益的年份，即验收达标的年份，对矿山项目而言，就是建设期水土保持措施落实到位并发挥效益的年份。一次性建设矿山项目，设计水平年即为建设期末防治达标时；分阶段建设矿山项目应有多个设计水平年，每个阶段建设期防治达标时均需设置一个设计水平年，作为本阶段水土保持设施验收的参考年份。

水土流失预测是衡量建设单位是否管控水土流失的重要工作，故水土保持方案应进行建设期水土流失预测，并结合水土保持监测结果，明确项目建设过程中的水土流失控制情况，为水土保持设施验收提供依据。

2 实施阶段问题与对策

2.1 水土保持设计

根据“三同时”制度，建设单位应依据水土保持方案提出的要求，进一步落实水土保持措施设计内容。由于后续设计文件不再进行行政审批，导致水土保持“三同时”制度无法真正落实到位。水土保持方案是咨询阶段的产品，仅相当于可研阶段水土保持报告，不能作为施工和验收的依据，只有水土保持设计才能作为水土保持监测、监理和验收的依据。

近年来，仅有个别矿山项目完成水土保持设计，并提供了水土保持专项或专篇设计，大部分矿山项目水土保持设施验收时，表述为主体设计已包含水土保持设计，无法确定水土保持措施落实的程度。建议水土保持设计必须采用备案制，并由主体设计或具有水土保持设计能力的单位，对照项目审批的水土保持方案，完成水土保持专项设计；专项设计时还须明确符合原方案设计的原则、方案变更的条件；另外，专项设计须报原审批部门备案，作为验收的依据之一。

2.2 水土保持监测

水土保持监测是验收的必备材料，因此开展建设期的水土保持监测是必需的。目前矿山项目仅开展了建设期水土保持监测。《生产建设项目水土保持监测与评价标准》(GB/T 51240—2018)提出建设类项目需要开展运行期水土保持监测，但未对监测成果管理提出具体要求，如验收后矿山是否需要开展水土保持监测，运行期水土保持监测到什么时候，监测成果向谁提交、由谁来核验、有什么作用等。基于矿山项目特点，建议：

①水土保持方案服务期内必须开展水土保持监测，监测时段与矿山服务年限相同。

②运行期水土保持监测费用由运营单位按生产成本列支，不计入水土保持方案。

③运行期水土保持监测作为生产过程水土流失管控的抓手，监测年报必须明确方案变更指标是否与方案报告书及后续设计一致，是否超过原水土保持审批范围、达到方案变更的要求。

④矿山运行期弃土(石、渣)排放量应以水土保持监测数据为准，并以此计算运行期水土保持补偿费。

⑤矿山项目重新编报水土保持方案时，须提交原方案建设期水土保持设施验收和运行期水土保持监测成果，作为新项目审批的前提。

3 验收阶段问题与对策

3.1 阶段性验收

一次性建设矿山项目参照建设类项目完成建设期水土保持方案编制、监测、监理及验收。水土保持方案应包括建设期和运行期水土保持措施，但只将建设期水土保持措施与投资纳入水土保持方案。建议施工准备期，开展水土保持专项或专篇设计，并向原方案审批单位报备；建设过程中，按规范开展水土保持监测、监理工作；竣工后，可依据水土保持方案、专项设计、监测、监理等成果，对照现场情况进行水土保持设施验收，并向原方案审批单位报备验收材料，验收合格后方能进入生产阶段。

分阶段建设矿山项目水土保持方案应包括各个建设期和运行期水土保持措施，但仅将最近一个建设期水土保持投资纳入方案，该期建设内容按一次性建设矿山项目流程执行。建议后阶段建设项目实施前，应编制本建设期的水土保持专项设计及投资，并向原方案审批单位报备，作为该建设期水土保持设施验收的依据。

3.2 验收后

《中华人民共和国水土保持法》要求验收后不再引起新的水土流失问题。矿山项目建设期验收合格后才生产运行，因此水土保持设施验收是生产建设单位履行水土保持法定义务的最后一环，也是最关键的一环。目前，运行后矿山项目不再需要第三方监管，但土石方搬运依然存在，涉及的水土流失问题依然存在。首先，随着市场行情的变动，矿石、矿渣等需临时堆存、临时中转，进而引起水土流失防治责任范围和弃土(石、渣)量的变化；其次，运行中还需要适时落实相关水土保持措施，如露天采场上部已达终了边坡平台的应立即采取坡面绿化措施等。故建议在矿山项目运行期须开展水土保持监测，加强对运营单位的监管。

4 结束语

1)在矿山项目服务期内应编制水土保持方案报告书，报告书涵盖建设期和运行期水土保持措施，建设期水土保持投资纳入方案，动工前完成水土保持专项设计及备案，建设过程中按规范要求开展水土保持监测、监理。项目竣工后按照方案、专项设计、监测、监理完成水土保持设施验收，验收合格后方能投入生产运行。分阶段建设矿山项目虽一次性编制一个水土保持方案，但各建设阶段均应单独完成水土保持专项设计，并组织阶段性水土保持监测、监理和验收。

2)矿山项目运行过程中，应开展水土保持监测工作，及时了解项目水土流失和水土保持措施实施情况，并定期提交季报、年报等。运行期监测结果将成为是否进行方案变更的依据，也是矿山项目重新编报水土保持方案的前提。

3)企业落实水土保持措施只会产生成本，不会创造效益，因此有些项目业主寻求途径，规避水土保持责任。面对这种情况，建议建立生态产品价值实现机制，比如实行水土保持白名单或水土保持认证，将履行水土保持义务的企业列入白名单，在其他项目水土保持方案编制中推荐采购列入白名单企业的产品；或将履行水土保持义务企业的产品定位为水土保持认证或者绿色认证产品，在国有资产投资项目、水土保持生态项目或水土保持工程中优先采购，从机制上促进企业落实水土保持义务。