《贵州省生态环境保护条例》解读

一、《条例》的立法目的、立法背景及意义

（一）立法目的

为加强我省生态环境保护工作，2009年6月1日，省人大常委会审议通过了《贵州省环境保护条例》，该条例的出台，为我省加强污染防治、依法保护环境，正确处理经济发展与环境保护的关系发挥了重要作用，在环保执法中成为相关基层执法部门使用最多的地方性法规，为促进我省经济社会的发展发挥了重要的作用。但是，随着经济社会的发展，我省在经济社会等诸多方面取得巨大成就的同时，环境保护工作出现了许多新情况、新问题。该条例的立法思想、主要措施和制度等诸多方面都存在与上位法不协调、不一致的情况。法律责任规定不明确，仍然存在“违法成本低”的诟病，不能适应当前我省生态环境保护工作的需要。为保护和改善生态环境，防治污染和其他公害，保障公众健康和环境安全，推进我省生态文明建设，修订《条例》迫在眉睫。因此，根据省人大常委会、省政府立法计划，急需修订《贵州省环境保护条例》。同时，在征求意见过程中，大多数意见认为，结合新一届政府机构改革和当前国家对生态环境保护工作提出的新要求，我省又是国家生态文明试验区，遂在修订过程中，将《贵州省环境保护条例》名称改为《贵州省生态环境保护条例》。

（二）立法背景及意义

一是生态环境保护面临的形势严峻。在省委、省政府的坚强领导下，我省以稳定和改善环境质量为核心，全面推动“建、管、改、治”和水、气、土“三个十条”的落实，确保在经济社会快速发展的情况下，全省环境质量总体保持良好稳定。但是，全省生态环境保护工作面临的困难和挑战依然突出，在水污染方面，生活污染排放占比达到2/3以上，乌江、清水江流域总磷还未能稳定达标；在大气污染方面，结构型污染突出，磷化工、铝、电解锰废渣治理欠账多，任务还十分艰巨。在土壤污染方面，全省土壤污染状况底数还未完全摸清，一些区域历史遗留污染问题还没有得到有效解决，锰、汞等重金属局地污染问题还较为突出。这些问题影响了我省生态文明试验区的建设和人民群众的身体健康，成为制约我省经济发展的瓶颈和影响社会和谐稳定的问题。

二是解决环境问题要靠法治。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。党的十八大以来，在习近平总书记“用最严格的制度保护生态环境”思想的指引下，我国以前所未有的速度，构建起最严格的生态环境法律制度。五年来，相继制修订了包括《环境保护法》等8部法律，完成了《建设项目环境保护管理条例》等9部环保行政法规修订。特别是被称为“史上最严”的新环境保护法从2015年开始实施，在打击环境违法行为方面力度空前。新《环境保护法》针对环保领域存在的行政执法不到位、政府责任不落实、企业违法成本低等突出问题，规定了查封扣押、区域限批、限产停产、按日计罚、公安拘留等强有力的执法手段，构建了包括公民监督、社会监督、专业监督、司法监督等完备的环境监督体系，这为我们应对当前我国十分严峻的环境形势，解决大气、水、土壤等人民群众反应强烈的突出环境问题提供了最为有力的法律武器，构建了坚强的法制保障。与此同时，我省以“牢牢守住发展与保护两条底线”“用最严格的法制为生态文明建设提供坚强的法制保障”为指导思想，相继制定出台了《贵州省生态文明建设促进条例》《贵州省大气污染防治条例》《贵州省噪声污染防治条例》和《贵州省水污染防治条例》，初步建立了符合贵州实际的生态环境保护地方法规体系，将我省生态文明建设引入法制轨道。由于《贵州省环境保护条例》制定的时间比较早，很多制度已不能满足当前环保工作的需要，如限期治理制度等；《贵州省环境保护条例》的上位法新环境保护法等法律和环境保护政策中的新理念、新制度未能在条例中体现出来，如生态文明理念、以环境质量为核心、保护优先等制度。因此，《贵州省环境保护条例》作为我省环境保护领域的综合性、基础性法规，既落后于生态环境保护的新形势、新要求，也落后于其后制定的单行条例，迫切需要加以修改和完善。

三是适应我省生态文明建设的需要。立法应当与国家改革和发展的重要决策相结合，推动我省经济社会的健康发展和生态文明建设。面对生态环境领域的新形势和新问题，党的十八大、十九大提出把生态文明建设放在突出地位，进行了五位一体的战略布局，对我们建设生态文明，建设美丽中国进行了部署并提出了具体要求。习近平总书记到我省视察工作和到贵州代表团参加分组审议时指示我省要“牢牢守好发展和生态两条底线”，省委、省政府高度重视生态文明建设，把“大生态”作为全省发展的重大战略，紧紧围绕生态文明试验区建设，大力推进全省生态文明建设和体制机制改革。《条例》作为我省环境保护领域的综合性、基础性法规，要反应中央、省委推进生态文明建设的新精神、新要求，为推进我省生态文明建设提供坚强的法治保障。

二、《条例》的起草过程

根据省人大常委会、省政府立法规划，2017年10月，原省环境保护厅委托甘肃政法学院循环经济与可持续发展法制研究中心承担了《条例（修订草案）》的第三方研究起草工作。第三方为此组建了具有丰富立法经验的专家组对《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等上位法和重庆、广东、辽宁、宁夏等省新近修订出台的环保条例进行了专门研究。并先后多次到息烽、遵义、赤水、仁怀、毕节、赫章、威宁、六盘水等地进行全面深入调研，实地走访相关企业，与部分基层环保、发展和改革、城乡规划、国土资源、水利、林业、农业等相关职能部门进行了深入交流，充分听取了各方面对《条例》实施情况、存在问题及修改的建议意见。在此基础上，于2017年12月研究起草《条例（修订草案建议稿）》。

2018年2月，省人大环资委、法工委、原省政府法制办、原省环境保护厅共同成立了《条例》立法起草小组。按照立法程序，原省环境保护厅两次书面征求了各市、州人民政府及其环保部门，省直有关单位的意见，并于5月21日至2018年5月30日向社会公开征求《条例（修订草案征求意见稿）》意见和建议。起草小组多次征求了省直部门、各市州意见，还在省政府、司法厅和生态环境厅网站上公开征求社会各界意见。经反复修改论证，数易其稿，最终形成了《条例》修订草案。此后，经省人民政府常务会审议通过后，提交省人大常委会审议。省人大常委会经过两次审议，于2019年5月31日贵州省第十三届人民代表大会常务委员会第十次会议通过，并将于2019年8月1日起施行。

三、《条例》的主要内容

本次修订为全面修订。充分体现以问题为导向的立法思想，结合我省生态环境保护工作实际，既注重对《环境保护法》的补充和细化，有效解决可操作性，又突出贵州特点。原《条例》共六章74条，修订后的《条例》共七章67条，原有条文基本上全部修改。在体例结构上与《环境保护法》保持一致。包括总则、监督管理、保护和改善环境、防治环境污染、环境信息公开和公众参与、法律责任和附则。修订的主要内容包括：

 (一)强化各级政府及相关部门的责任

为更好推动各级人民政府及其有关部门要积极作为、主动担当，切实承担起保护环境的责任。在《条例》第3条、第4条分别确立了生态环境保护遵循的理念、构建了政府负总责，生态环境等相关部门按照各自职责分别负责生态环境保护工作监督管理体系。《条例》第5条、第6条还分别规定了县级以上人民政府对本行政区域内的环境质量负责，将生态环境保护纳入国民经济和社会发展规划，并实行政府行政首长负责制、目标责任制和损害责任追究制。省人民政府应当根据本省环境保护目标制定考核评价指标，将考核指标的完成情况作为对各级人民政府及其负责人考核评价的内容，定期公示考核结果。明确乡镇人民政府、街道办事处（社区）的生态环境保护职责。同时，还解决了经济技术开发区、高新技术开发区、工业园区、综合保税区等区域的生态环境保护监督管理问题。

（二）细化生态环境保护的监督管理措施

《条例》结合新环保法规定的新举措，对监督管理措施进行了系统强化。如规划环评制度和建设项目环保“三同时”制度、环境监测问题、环保督察和监察、约谈机制、环境信用制度、行政拘留案件移送与环境污染犯罪中的行政与司法衔接等制度进行了细化。同时兼顾到我省作为中国首个国家大数据综合试验区，应该充分发挥大数据在生态环境执法、生态环境信息共享等方面的重要作用。《条例》第15条规定了建立生态环境监测数据共享机制，健全生态环境监测预警机制。除此之外，《条例》第24条还规定了生态环境信用评价制度和严重生态环境违法失信名单制度。

（三）吸收了我省生态文明体制改革创新成果

《条例》第三章共9条，结合我省生态文明体制改革的新进展，对“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单）、生态损害赔偿制度、自然保护区管理、矿山生态修复、生活垃圾分类管理等进行了规定。加强生物多样性保护，推动耕地、草原、森林、河流、湖泊休养生息，禁止在河流等水体中网箱养殖。加强生物安全管理，防止有害生物物种入侵。同时，结合乡村振兴战略和美丽乡村建设的新要求，对乡村绿色发展、乡村生态环境保护进行了规定，明确禁止工业和城镇生活污染向农业农村转移。

（四）防治环境污染力度更强、措施更新

《条例》第四章“防治环境污染”共11条，明确规定了排污单位的环境保护义务和责任，并对排污许可制度、强制性清洁生产审核、排污口设置、第三方运营、政府和企业环境风险和应急管理等作了具体规定。在此章明确“六项禁止”，即禁止引进不符合国家和本省生态环境保护规定的技术、设备、材料和产品；禁止无证排污；禁止通过非核定的排污口排放污染物。禁止从污染物处理设施的中间工序引出并排放污染物；禁止将不符合农用标准和环境保护标准的固体废物、废水施入农田。施用农药、化肥等农业投入品和进行农田灌溉时，应当采取有效措施，防止重金属和其他有毒有害物质污染环境。禁止工业和城镇污染向农业农村转移。同时，《条例》第37条明确规定排污单位是环境保护的责任主体，并列明了10项应当履行的环境保护义务，使污染防治的要求规定更加全面、具体，更有利于企业掌握。第47条加强农业面源污染防治规定，细化了乡村生态环境保护的具体举措。

（五）加强信息公开和公众参与，突出社会共治

为依法保护公民环境信息的知情权、参与权和监督权，更好的动员全社会力量参与生态环境保护。《条例》专门增加“环境信息公开和公众参与”章节。明确了政府环境信息公开的范围、公开的方式和期限、对不履行信息公开义务的监督；规定了重点排污单位公开环境信息的方式和期限，对不履行信息公开义务的监督，鼓励非重点排污单位主动公开环境信息；还规定了环保设施向公众开放的措施。《条例》第58条还规定了生态环境主管部门及其他负有环境保护监督管理职责的部门组织听证应当充分听取公民、法人和其他组织的意见，并保证其陈述、质证和申辩的权利，避免听证制度流于形式。此外，为便于公众举报环境违法行为，第59条规定了通过信函、传真、电子邮件、环保举报热线、微信公众号、政府网站等多种举报途径，并对受理举报的职能部门处理时限作了明确规定。为加强社会监督，《条例》第61条还规定了鼓励支持符合法定条件的社会组织依法提起环境公益诉讼。

（六）加大追责力度，明确法律责任主体

为保持和新环保法的一致性，加大对环境违法行为的打击力度。《条例》在第62条明确规定了排污单位未按照省人民政府生态环境主管部门的规定设置排污口标志牌或者擅自拆除、移动排污口标志牌的法律责任；在第63条强化了对企业事业单位和其他生产经营者进行按日连续处罚的事项；在第65条针对各级人民政府及其生态环境主管部门和其他负有生态环境保护监督管理职责的部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员。既提高了违法者的违法成本，又有利于县级以上人民政府生态环境主管部门和其他负有生态环境保护监督管理职责的部门加大执法力度。

四、《条例》的主要特色及亮点

（一）明确相关部门职责，构筑生态环境保护体系

为明确相关部门生态环境保护职责，更好落实一岗双责的有关要求，《条例》对专门明确了经济技术开发区、高新技术开发区、工业园区、综合保税区等区域的生态环境保护工作由所在地县级以上人民政府生态环境主管部门统一监督管理。对社会生活噪声、建筑施工噪声、建筑施工扬尘、餐饮服务业油烟、露天烧烤、城市焚烧沥青塑料垃圾、露天焚烧秸秆落叶、燃放烟花爆竹等污染由综合行政执法部门根据职责依法行使行政处罚权。

（二）建立环境监测制度，构建监测数据共享机制

环境监测是生态环保工作的重要基础，《环境保护法》等相关法律只作了原则性规定，实践中，环境监测从规划建设、监测机构的职责范围、监测数据的质量管理、监测数据的法律效力、监测数据的共享机制等存在诸多问题，为此，有必要结合环境监测最新改革精神，对相关监测制度进行系统设计，更好的为环境管理服务。

（三）鼓励公众参与保护，建立生态环境保护荣誉制度

明确任何单位和个人都有保护生态环境的义务，对保护和改善生态环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予表彰奖励。省人民政府应当每5年表彰奖励一次。鼓励支持符合法定条件的社会组织依法提起环境公益诉讼。

（四）改善人居生态环境，引导公众开展生活垃圾分类

《条例》明确县级以上人民政府应当引导居民开展生活垃圾分类，组织有关部门制定生活垃圾分类指南和指导目录，建立健全生活垃圾分类的投放、收集、运输和处理的长效管理机制。同时还明确级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作，加强农村生活垃圾的收集、转运和集中处置工作。

（五）防治生态环境污染，构建生态环境风险管理机制

《条例》明确重点排污单位、开发区、工业园区等工业集聚区、新建排放重点污染物的工业项目的生态环境保护义务，强调各级人民政府及其有关部门应当依法加强生态环境风险管理，开展应急演练，做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作。明确企业事业单位应当定期开展生态环境风险隐患排查及调查评估，依法编制突发环境事件应急预案，报所在地县级以上人民政府生态环境主管部门备案，定期开展演练。

（六）保障生态环境安全，加强农业农村面源污染防治

《条例》明确各级人民政府及其农业农村等有关部门和机构应当指导农业生产经营者科学种植和养殖，科学合理使用农药、化肥等农业投入品;推进有机肥替代化肥、畜禽粪污处理、农作物秸秆综合利用、废弃农膜回收、病虫害绿色防控。禁止将不符合农用标准和环境保护标准的固体废物、废水施入农田。施用农药、化肥等农业投入品和进行农田灌溉时，应当采取有效措施，防止重金属和其他有毒有害物质污染环境。畜禽养殖场、养殖小区、定点屠宰企业等的选址、建设和管理应当符合有关法律、法规规定。从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人应当采取措施，对畜禽粪污、动物尸体和污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境。禁止工业和城镇污染向农业农村转移。